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政府デジタル化の現状
その１、デジタル庁に問題山積という風評が流れているが、大丈夫か
2022年10月26日 戸田 忠良
設立から1年が経過し、この8月の内閣改造で河野太郎大臣が就任したデジタル庁だが、余り芳しくない風評が流れている。本年５月頃から新聞や雑誌にて、デジタル庁の力不足を指摘する記事が散見されるようになった。デジタル庁は発足後半年余りでスタートダッシュに失敗してしまったのだろうか。筆者も本稿の昨年12月号（通算8号）にて、デジタル庁の成功する条件に関して論考を展開した。その中で、「デジタル国語の制定」が成功の鍵を握ると指摘した。しかし、残念ながらデジタル庁は成功裡のスタートを切ることは出来なかったようである。本稿では、デジタル庁の問題点を中心に1回分の論考として書こうかと思っていた。しかし、その後、中央省庁の情報システムのクラウド活用の問題なども話題に上ってきたので、「政府のデジタル化政策の現状」をデジタル庁問題と共にクラウド活用の面も加えて2回に渡って考察することとした。まず「その１」のテーマは「今のデジタル庁の何が問題か」である。
デジタル庁に今何が起きているのか？
宅配雑誌FACTA22年６月号に『「デジ庁」に霞が関が一斉造反』という何とも刺激的な記事が掲載された。また、日経コンピュータ誌も一連の記事（注18-1）にてデジタル庁内部に問題が山積し、発足時の期待を大きく裏切る事態に陥っていると報じている。また、新聞各紙もデジタル庁の混乱を報道している。それらの論調を整理してみると、表18-1に示したように３つのポイントに集約できる。
庁内の士気の低下
デジタル庁発足後、8か月足らずで民間出身の事務方トップのデジタル監が退任を表明した。これからという時のトップの退任は組織に衝撃を与えたようだ。また、今年3月末に若手職員の大量退職があった。民間の力を活用という触れ込みだったが、デジタル庁の現実に見切りをつけた若手が大量に退職したと見られる。このように庁内の士気の低下が鮮明となった。
他官庁の組織的造反
まず指摘された問題は、厚生労働省のマイナ保険証問題であった。マイナンバーカードに保険証機能を載せる件で、厚生労働省は、新規に必要となる病院の機器投資分を患者の診察料にプラスする方式を決定した。その結果、「マイナ保険証を使う方が患者にとり高い受診料や薬価になる」と批判が殺到した。そして、この件でも影も形も見えないデジタル庁の調整力に大きな疑問符が付いた。結局、この件は見直しに追い込まれた。また、経産省高官が「デジタル庁は調整官庁に過ぎない」と発言し、現業部門を持つ他省庁より軽視される風潮が垣間見られた。
力不足の露呈
デジタル庁の今国会への提出法案が1件のみに止まった。また、運用を担当するシステムでトラブルが続発した。メールの誤送信や情報漏洩、システム障害時の対応不備など、デジタル庁運用の力不足が指摘された。また、「ベース・レジストリ」の整備という外部調達案件で発注済みの案件であるにも拘わらず発注の取消が発生した。理由は仕様が実現困難なことが開発開始後に判明したからだった。
以上が概略だが、引き続いてもう少し詳細に問題点を見てみよう。
庁内士気の低下
第一の問題点は、「デジタル庁内に異変が起きている」と外部からもはっきりと認識できる状況に陥っていることだ。まず、異変の予兆として取り上げられた「事件」の一つが、事務方の最高位のデジタル監の退任問題だった。以下、石倉洋子デジタル監の退任を報じた産経ニュースの記事（注18-2）を引用する。
（産経ニュース2022.4.23『デジタル監後任に浅沼氏で調整 デジタル庁デザイン責任者』）
退任する見通しの石倉洋子デジタル監（７３）の後任に、同庁で最高デザイン責任者（チーフ・デザイン・オフィサー＝ＣＤＯ）を務める浅沼尚氏が就任する方向で調整していることが２３日、政府関係者への取材でわかった。浅沼氏は、東芝で工業デザイナーを務めた後、三菱ＵＦＪフィナンシャル・グループ子会社でデジタルサービスのデザイナーに就き、昨年９月のデジタル庁発足にともなってＣＤＯに就任した。退任見通しの石倉氏は今年に入ってから体調不良などのためほとんど登庁していないとされており、後任の人選が進められてきた。後任に就く見通しの浅沼氏は４０代と若く、民間企業でのデジタル関連事業の経験が豊富なことなどが重視されたとみられる。
この記事にもあるように石倉洋子初代デジタル監は、就任後8か月足らずで退任することとなった。当初、デジタル監を民間から就任させることが既定事実化し、米MITメディアラボ所長を務めた伊藤穣一氏を充てる人事が確実視されていた。しかし、伊藤氏が米国富豪エプスタイン氏の不祥事に関連したことから就任が困難となった。そして、消息筋によれば“消去法”により、経営学者の石倉洋子氏の就任となったと見られている。しかし、石倉氏は経営学者ではあってもデジタル分野には素人であり、懸念する向きもあったようだ。就任後は、官公庁特有の縦割りの組織を打破すべく、柔軟に人材を配置できるプロジェクト制を採用する決断をしたのも石倉氏と言われている。しかし、今年に入り、休みを取ることが多くなり、体調不良を理由にデジタル監を退任することを申し出たようである。
それ以外の異変として、3月末に若手官僚10数人が一斉に退職したことだ。改革機運が大幅に後退したことに嫌気がさしたと見られている。このようにデジタル庁の現況は、外部からもはっきり分かる程に士気の低下が見られるようだ。このような異変の原因は、デジタル庁が当初の目論見のようには活動できていないことにあると見られる。
他省庁の組織的造反
次に、第二の問題点として、他省庁との関係がうまく構築できていないことが上げられる。具体的な事例としては、マイナ保険証問題がある。まず、この問題がどのような問題なのか説明したい。少し長くなるが、以下にYAHOO！ JAPAN ニュースの記事（注18-3）を参照する。
（YAHOO！JAPANニュース2022年3月29日記事）「マイナ保険証、初診時21円上乗せに非難轟々「普及させるつもりあるのかよ！」デジタル化で料金が上がる謎世界」
健康保険証とマイナンバーカードを紐付けて利用することのできる「マイナ保険証」。マイナンバーカードの普及を目指す政府の肝いり事業で、昨年10月から本格的に導入がはじまった。 マイナ保険証を使えば、医師や薬剤師が患者の健康診断の結果や処方歴などを一元的に把握できる。また、複数の医療機関の診察券が1枚に集約されるなどのメリットもある。
しかし、共同通信の報道によると、4月からマイナ保険証を医療機関で使用した場合、患者の医療費が増えるという。医療費が3割負担の患者がマイナ保険証を利用すると、初診時に21円、再診時に12円、調剤に9円の追加負担が発生。さらに、通常の健康保険証を利用した場合でも、9円の追加負担が生じるという。
これに対し、ネット上では非難が巻き起こっている。
《普及させる気無いのかな。。少額とは言え費用かかるのはイヤですよね》 《マイナ保険証など使う必要は皆無だね。マイナ保険証を使って、余分なカネを取られるだけだね。処方薬の履歴ならば、お薬手帳があるからね！》 《普及させる為に割引とかあるかと思うけど、負担増って中々無いね》
通常、デジタル化はコスト削減のためにおこなうのに、なぜマイナ保険証を使うと追加費用が発生してしまうのか。ITジャーナリストの三上洋氏が、次のように語る。 「この最大の問題は、厚労省が引き上げた『診療報酬』です。医療機関がマイナ保険証を導入するには、コストも手間もかかってしまう。実際、現在マイナ保険証を使える医療機関は14％程度にとどまっています。政府としては、マイナ保険証をどうしても普及させたい。そのためには、まずは使える場所がないといけない。そこで、マイナ保険証を導入した医療機関は、診療報酬を引き上げることにしました。でも、その上乗せ分の予算を厚労省が確保できなかったのか、どこが負担するのか決まらなかったのか、いつの間にか利用者負担になってしまったんです。診療報酬を引き上げた結果、利用者に負担が発生することになったのは本末転倒で、明らかに政府と厚労省の施策のミスです。わずかな診察費なら増やしても大丈夫だろうという判断は、あまりにも甘すぎると言わざるを得ません」 （後略）
以上のように、「普及させるのに負担増」という誠に頓珍漢な施策が採用されたが、これが世論から支持されるはずもなく、この件は再検討になり、その後、厚生労働省は見直し案を8月に発表している。このようなマイナ保険証の普及というデジタル化問題に、残念ながらデジタル庁の関与の影がまるで見えないのだ。つまり、この件に関してデジタル庁が相談に預かり、その制度設計に積極的に関与したという話は全く聞かれないのである。
また、経産省は今年1月に、経済・社会インフラのデジタル化に関する有識者会合の中間報告を纏めた。この会議には、国土交通省、農林水産省、環境省などが参加し、デジタル庁もオブザーバー参加した。しかし、経産省高官が「デジタル庁は調整官庁に過ぎない」と発言し、現業部門を持つ他省庁より軽視される風潮が垣間見られたいう。このように実際に政策実施の局面で、デジタル庁がその存在感を示すことは出来なかったようである。
自身の力不足の露呈
そして、第三の問題点は、デジタル庁自体の力不足を露呈していることだ。顕著な例として、今国会での提出法案が、交通反則金などの国の行政手数料を電子マネーでも納付可能とする法案の１件のみに止まったことだ。評価に関して元々世の中は結果しか見ないが、その点で言えばデジタル庁は如何にも力不足を感じさせるのだ。また、システム運用サイドの面でも、システムトラブルが続発しているという。日経コンピュータ誌2022年6月9日号『危うし、デジタル庁 1年たたずに問題山積』の記事中にて、課題の一つとして「システムトラブルが止まらない」を上げている。メールの誤送信や情報漏洩、システム障害時の対応不備など、デジタル庁のシステム運用の力不足が指摘されいる。また、外部調達案件の撤回も如何にもシステム開発に関する力不足を感じさせる事例である。本件は、日経コンピュータ誌2022.5.12号『動かないコンピュータ デジタル庁 事業所データの整備が中断 調達の着手後に「実現困難」と知る』で取り上げられた事例である。この案件の内容は、多目的に利用可能なデータベースである「ベース・レジストリ」を整備するものだった。しかし、この中の事業所や団体を一覧する「事業所ベース・レジストリ」の整備が中断される事態となった。その結果、公募案件は取りやめに、既に開発済みの案件は凍結となった。その理由は、行政分野ごとに「事業所」の概念が多様過ぎて、分野を超えた事業所データの統合は困難という結論になったのだという。この件のように既にに入札済みの案件や、その途中にある案件が中止あるいは凍結に追い込まれたことは、デジタル庁の力不足を周囲に実感させることとなったようだ。
トップの支えの無いDXの行く末
それでは、デジタル庁不振の原因をジャーナリズムはどう見ているのだろうか。冒頭に引用したFACTA22年6月号の記事では、以下のようにその原因について述べている。
（FACTA22年6月号記事の原因分析）
デジタル庁は、菅義偉前総理の肝いりだ。霞が関の官僚機構を熟知する菅氏は、行政のデジタル化を進めるには、各省庁の既得権益に切り込む必要があると考え、同庁に他省庁への勧告権を与えた。だが、岸田文雄政権が誕生すると風向きは一変。「首相の肝いり」という金看板が消え失せ、デジタル庁の求心力は一気に低下した。
この記事では、政権交代で菅前政権の支えが無くなり、岸田現政権では、岸田首相のデジタル問題への発言はほとんど聞かれなくなり、トップの支持が鮮明ではなくなったという。民間企業でも社長交代で、デジタル化へのトップの理解の有無でプロジェクトが立ち往生するということはよく見られた事象である。それが日本政府という国家レベルで政権交代に伴い起こったと見られる。
真の原因は「中央官庁の情報独占崩壊への恐怖」か？
デジタル庁の誕生に関して指摘すべきなのは、デジタル庁が単なる「システム化、IT化」ではなく、「DX（Digital Transformation）」を目指したことにあると筆者は考えている。ここで、DX（デジタル・トランスフォーメーション）とは何かをウィッキペディアの定義で見てみよう。
（ウィッキペディアの「DX」の定義）
「ITの浸透が、人々の生活をあらゆる面でより良い方向に変化させる」という仮説である。2004年にスウェーデンのウメオ大学教授、エリック・ストルターマンが提唱したとされる。ビジネス用語としては定義・解釈が多義的ではあるものの、おおむね「企業がテクノロジー（IT）を利用して事業の業績や対象範囲を根底から変化させる」というIT化といった意味合いで用いられる。
この定義の中で問題となるのは、後段のビジネス用語としての部分である「企業がテクノロジー（IT）を利用して事業の業績や対象範囲を根底から変化させる」という箇所である。そして、これへの既得権者が感じる疑心暗鬼が問題なのだと筆者は考える。民間企業においても、DXに対して多くの従業員たちは、「自分の仕事が予測できない程変化するのではいか」と心配をしていると言われている。特に、霞が関の省庁の官僚達は、自分たちの既得権益を支える基本的な力は「情報の独占」から生じていると考えている。当該省庁の担当分野に関する基本的な情報は、そこが独占的に保持し、なかなか公開しない。そして、それが力の源泉に他ならないと強く自覚していると思われる。時の首相がデジタル化して情報の公開を行うと言っても、それは自分たちが独占している関連分野の詳細な情報の外部への開示に繋がる恐れがないかと疑心暗鬼になることは、あり得ない話ではない。この点で「システム化、IT化」と「DX（デジタル・トランスフォーメーション）」の言葉の含意の違いが、他省庁の協力を阻害しているように筆者には見える。DXを声高に叫ぶ、そのことが、逆に多くの中央官庁職員に疑心暗鬼を起こさせて、自分の担当の仕事が大きく変化したり、あるいは職務そのものが消滅したりするのではないという恐れを抱かせる、そんなことが起こっているのではないのか。それがDXを強調する副作用であると筆者は考えている。このような「変化への恐れ」は、昔のシステム化でも起こったことだ。その障害を乗り越えたのは、具体的に便利さや効能効果を実感させることに成功したからだ。新しい技術の導入に際しては、高邁な理念よりも、具体的かつ細かな効能を前面に出して、段階的に現場の納得を得ながら行うしかないと思う。そうでないと、現場は「変化への恐れ」から非協力的になるのだ。つまり、小さな成功の積み重ねが風穴を空けることに繋がるのである。変化を強調しすぎる「DX」の声高な掛け声は、逆効果になるのではないかと筆者は危惧している。
システム化の基本に立ち返ること
従って、デジタル庁が不振を脱するには、システム化の基本に立ち返ることであると筆者は考える。表18-2に示すのは、「システム開発の基本的手順」である。筆者が関係し、成功裡に実施した多くの案件での経験から基本手順として整理したものである。
開発範囲の確定
最初に行うべきは、開発の範囲（具体的なシステム化対象）を確定させることだ。それが何故重要かと言えば、当該範囲内のシステム化対象に限り、今回開発されるデザインは有効となるからだ。システムの素人は「範囲外のシステムも簡単に接続できる」と誤解しているようだが、実は計画外の範囲のものを途中で繋げることは困難であり、簡単にいかないのだ。従って、接続できるシステムは計画の範囲内に限定されることを正しく理解するべきで、将来展望も含めて開発範囲をどこまで拡げるのかの議論を最初に行うべきなのだ。
開発範囲のデータの標準化
個々のプログラムの設計・製造に入る前に、対象に入る全てのデータの標準化が必須となる。それは、開発対象内部のデータの流通性、システムの接続性などを確実にするためである。データの標準化作業とは、１）ファイルやデータ項目の呼称の統一、２）データの取り得る値とその意味の統一、以上の二つを同時に行うことである。「値の意味の統一」とは、その属性（値の有効範囲、あるいは取り得る全ての値とその意味など）を決め、取り得る値と解釈の統一を図ることである。前述の「事業所ベース・レジストリ」の整備が行き詰ったのは、データの標準化が事前に行われず、プロジェクト開始後に検討に入るという作業順序のミスが原因と思われる。
個別開発の実施
個別開発を②のデータの標準化よりも先行させると、システム間接続を個別に決める必要が出て設計段階で多数の打合せが必要となり、開発現場は混乱することになる。そのため、データ標準化を先行させることで、個々のプログラム接点では接続データの仕様を簡単に決めることが出来るので、システム間接続性を容易に保証できる。コンピュータ導入の初期において、個別開発を先行させて、多くのプロジェクトが苦戦に陥った。その反省点が、②のデータ標準化の先行である。また、オブジェクト指向開発では、開発領域全般に有効なオブジェクトモデルの組成が先行する。この場合、オブジェクトモデルに属するデータ項目の取り得る値とその解釈の統一が同様に必要となる。
以上は、新規開発の場合の手順だが、今回のデジタル庁が直面している現実は大きく異なる。それは、既存のシステムが多数存在することである。その場合、大きくは１）全面再構築、２）既存システム連携の二つの戦略が考えられる。そのどれを選択するのかは、目的とするシステム像の描き方により変わってくる。その時の判断の基準は、実現目標とリスク・リターンのバランスである。
以上がデジタル庁立て直しに関する筆者の意見である。せっかく出来たデジタル庁が成果を上げること期待したいので、今後とも関係者の皆様には引き続きご努力を傾注されんことをお願いしたいと思う。
冒頭でも述べたように、「本稿はこれで脱稿としよう」と考えていた矢先に、宅配雑誌『選択2022.8月号 』にデジタル庁に関する記事が掲載された。今起きている問題の真の問題は、国産IT大手などの旧体制派と米国勢クラウドベンダーなどの新体制確立を望む二派の間の利権争いなのだという指摘であった。これまで日本のIT業界を仕切ってきた国産ITベンダーにとっては、公共マーケットは大きな金城湯池の分野であった。そのマーケットを米国勢がクラウド技術を駆使して、新しいシステムに一新することを狙っているという構図なのだという。そうであれば、筆者が提案しているような既存資産を駆使しつつ、新しいシステム体制へ徐々に移行する策は採る筈がないのだ。米国勢は、スクラップアンドビルドを仕掛けて、一挙に新システムへと切り替える作戦だと見るのが妥当である。そこで、次回の「その２」では、政府デジタル化、とりわけクラウド活用の大きな二つの分野である各自治体システムのクラウド活用と政府各省庁情報システムの政府クラウドの活用問題の現状を取り上げることにする。
（注18-1）：日経コンピュータ誌の以下の記事がデジタル庁問題を扱っている。
2022.5.12号では、以下の３つの記事にてデジタル庁問題を扱っている。
『どこへ向かうデジタル庁 デジタル監交代で２つの疑問』P8
『動かないコンピュータ デジタル庁 事業所データの整備が中断 調達の着手後に「実現困難」と知る』ｐ66～68
『極論正論 「デジタル敗戦」の二の舞か デジタル庁が機能しない真の理由』p70
2022年6月9日号『危うし、デジタル庁 1年たたずに問題山積』P48～55
（注18-2）:デジタル監後任に浅沼氏で調整 デジタル庁デザイン責任者 - 産経ニュース (sankei.com)
（注18-3）：マイナ保険証、初診時21円上乗せに非難轟々「普及させるつもりあるのかよ！」デジタル化で料金が上がる謎世界（SmartFLASH） - Yahoo!ニュースhttps://news.yahoo.co.jp/articles/73e7d33f25a6a4f6f4d5b6